A települési szintű önkormányzatok léte kezdettől problematikusnak látszott, hiszen tömegével vannak száz fő alatti falvak önálló önkormányzattal, olyan önkormányzati feladatokkal, amilyen például az általános iskolai oktatásról való gondoskodás, vagy a helyi utak fenntartása. Nehéz elképzelni, hogy mindezt a harmincfős, szinte kizárólag nyugdíjasokból álló település „helyi társadalmára" épülő önkormányzat meg tudná oldani. Ugyanakkor a rendszerváltás le kívánt számolni a „kommunista örökséggel", amely a hatvanas-hetvenes években egy tanácsba kényszerített számos települést, amelyek között gyakran évszázados ellenét feszült (jórészt rég elfeledett okokból).

Az új rendszer így egyrészt méretgazdaságossági problémákat vet fel, bár például Vígvári András, a témavezető kutatója, empirikus elemzésekre alapozva ennek mértékét minimálisra teszi. Ugyanakkor szakmai hiányosságok elkerülhetetlenül jelentkeznek a kis településeken, legyen szó akár a közszolgáltatások megszervezéséről, akár a hatósági jogalkalmazó munkáról. Lehet tehát, hogy a kistelepülések iskolái egy gyermekre vetítve nem működnek drágábban, de általában alacsonyabb színvonalú oktatást nyújtanak, mint a nagyobb települések hasonló intézményei. Igaz ez még akkor is, ha kérdőíves adatfelvételek tanúsága szerint a kistelepülések lakossága általában elégedettebb a közszolgáltatásokkal.

A hatósági ügyintézésben a szakértelem hiánya egyszerűen jogsértések sorában jelentkezhet: valaki, aki jogosult lenne, nem kapja meg az engedélyt, vagy a segélyt, míg más jogosulatlanul juthat hozzá ahhoz, nyilván a közösség kárára. Az önkormányzati autonómia egyébként is felveti azt a problémát, hogy az ügyeket és ügyfeleket nem ugyanúgy kezelik az egyik, mint a másik településen vagy megyében. Ez az állampolgári jogegyenlőséget is veszélyeztetheti.

A problémákat jórészt már az új önkormányzati törvény 1990-es megalkotásakor előre lehetett látni, noha ezt a rendszerváltás eufóriája még elnyomta. Az új önkormányzati rendszer szakmai megalkotásában előbb még kutatóintézeti igazgatóként, majd 1989-től belügyminisztériumi államtitkárként meghatározó szerepet játszó Verebélyi Imre egy dolgozatában már 1991-en arról írt, hogy a rendszer kialakítása során a demokratizmus lehetséges maximumáig mentek el, vállalva, hogy mindez a hatékonyság rendkívül alacsony szintjével jár együtt. Időközben egyre többen fogalmazták meg azt a kritikát szakértői körökben is, hogy ez a szint már elfogadhatatlanul alacsony.

Időről időre felbukkant tehát az önkormányzati rendszer átalakításának igénye. Ugyanakkor minden kormány számára világos volt, hogy a rendszer jelentős átalakítása, különösen ha az „egy település, egy önkormányzat" elvének megsértésével jár, politikai öngyilkossággal ér fel, részben az ott már beágyazódott politikai és egzisztenciális érdekek (polgármesterek, helyi képviselők) miatt, részben a lakossági ellenérzések okán. Pedig érdemes tudni, hogy szinte az összes jelentős önkormányzati autonómiát biztosító országban több település összevonásával nagyobb önkormányzati egységeket hoztak létre - tipikusan a magyar, „kommunista" átalakítással egy időben.

Az Orbán-kormány által kezdeményezett átalakítás, úgy tűnik, abból indul ki, hogy az önkormányzatokhoz szerkezetileg nem lehet hozzányúlni a várható politikai ellenreakciók miatt.

Ezért a változtatás lényege a struktúra megtartása mellett annak tartalmi kiüresítése. A legjobban ez a megyei önkormányzatok esetében látszik. Itt a meglévő szervezet feladatköre (pl. középfokú oktatás, középfokú és felsőfokú egészségügyi ellátás működtetése) teljes egészében megszűnt, központi kormányzati feladattá vált; a helyette kapott területfejlesztési feladatot korábban egy súlytalan szervezet látta el.

Jó indikátora ennek a költségvetés, amely a változtatás után egy nagyságrenddel csökkent, és jórészt a feladat nélkül maradt választott megyei testület és apparátus fenntartására szorítkozik. A települési önkormányzatoktól elkerül a hatósági feladatok jelentős része (egyesek politikai és nem szakmai szempontok miatt maradnak), és elkerül a közszolgáltatások legnagyobb szelete is: az oktatás és egészségügyi ellátás. Mindeközben megerősödnek a központi kontroll és feladatellátás szervei: a megyei kormányhivatalok, és az új szervezetként létrehozandó járási hivatalok. A gazdálkodás önállósága is tovább csökken.

Az önkormányzati rendszer átalakítása tehát egyfelől felfogható egy, a rendszer jó ideje észlelt anomáliáira adott sajátos, politikailag eladhatónak tűnő válaszként. Másfelől viszont jól illeszkedik az Orbán-kormány etatista, centralizáló államfelfogásába.