Ideális esetben az Európai Unió valamennyi tagállamának egy ütemre kellene lépnie, ahogy az egy katonai díszszemlén szokás. A közösség azonban sohasem volt katonai szervezet, tulajdonképpen létrejötte óta kénytelen volt elfogadni azt, hogy tagjai eltérő tempóban közlekednek. A két- vagy többsebességes Európa az integráció egyes területein már jó ideje adottság, elég, ha a gazdasági és pénzügyi unióra (euróra) vagy a belső határellenőrzést megszüntető schengeni egyezményre gondolunk.

A többüteműség létrejöttének legfőbb oka, hogy nem mindenhol volt meg a politikai szándék vagy a képesség arra, hogy egy-egy integrációs vállalkozásban, előrenyomulásban a többiekkel tartsanak. A britek például elvi és racionális alapon is ellenzik az euróövezetbe való belépést. A legtöbb közép- és kelet-európai országban – legalábbis a valutaunió alapjait megrengető gazdasági és pénzügyi válság beköszöntéig – erre megvolt a készség, de néhány kivétellel nem voltak képesek megfelelni a csatlakozáshoz szükséges feltételeknek.

Ezek az eltérő alakzatok ugyanakkor mostanáig azon a közmegegyezésen alapultak, hogy csak átmeneti állapotot tükröznek, és nem érintik a közös elveknek és szabályoknak azt a „kemény magját”, így az egységes belső piacot, ami szív módjára a vért pumpálja a szervezetbe. 

Íratlan szabály
Az idők folyamán egyre heterogénebbé váló európai klubban íratlan szabály, hogy senkit sem kényszerítenek arra, amit végképp nem tud vagy nem akar felvállalni, másfelől azonban egyetlen ország se álljon a többség útjába, ha az a továbbhaladást választja. Ennek az ellentmondásnak a feloldására aztán különböző megoldások születtek. A britek és a dánok ellenállását a bel- és igazságügyi együttműködés vagy éppen az európrojekt terén azzal szerelték le, hogy kimaradási lehetőséget (opt out) kaptak. Később pedig a szerződésekben megteremtették a jogi lehetőséget arra, hogy tagállamok egy meghatározott létszámú csoportja (legalább harmada) megerősített együttműködésre lépjen. De mindig az volt a mögöttes szándék, hogy nyitva hagyják az ajtót más országok későbbi csatlakozása előtt, nem pedig az, hogy csak egyesek számára hozzáférhető elitklubot alapítsanak.

A két sebességnek ezt a formáját azonban eleve utolsó mentsvárként képzelték el, arra az esetre, ha már minden más lehetőség kimerült. Talán nem is véletlen, hogy noha ez az eszköz nem új, a kormányok a legutolsó időkig jobbára tartózkodtak az alkalmazásától. Elsősorban azért, mert az európai projekt utolsó évtizede nem az integráció további dinamikus mélyítéséről, hanem inkább az elért vívmányok konszolidációjáról szólt, az új, nagy eszméknek nem kedvezett a korszellem.

A megerősített együttműködések száma ezért továbbra is korlátozott, noha mintha gyengülne a visszatartó erő az alkalmazásával szemben. Ennek következménye, hogy a közelmúltban a tagállamoknak egy szűkebb csoportja összefogott a különböző országok állampolgárai által kötött házasságok felbontásának szabályait harmonizálandó vagy az egységes európai szabadalom ügyében. Ebből végül a nyelvi rezsimmel szembeni fenntartásai miatt Olaszország és Spanyolország is kimarad. A következő szűkített formáció a pénzügyi tranzakciókat terhelő adó lesz, amelyet nemsokára csak 11 EU-s tagállam vezet be egymás között, nem pedig uniós szinten, ahogy azt eredetileg tervezték.

Korlátozott jelenség
Arra is akadt példa az EU praxisában, amikor a tagállamok egy csoportja az uniós jogi kereteken kívül, kormányközi együttműködés révén fonta szorosabbra a kapcsolatokat. Ilyen volt a rendőrségi együttműködés terén Prümben kötött megállapodás, de eredetileg a schengeni egyezmény is, amelyet később integráltak az EU-s intézményi ernyő alá. A brit vétó miatt idén márciusban ugyancsak kormányközi megállapodás keretében jött létre 25 ország részvételével a költségvetési paktum, amelyhez aztán Csehország sem csatlakozott.

Uniós vezetôk a novemberi brüsszeli csúcson. Együtt könnyebb lehet

A két- vagy többsebességes Európa mindazonáltal a legutóbbi időkig eléggé korlátozott jelenség maradt. Ebbe a viszonylag statikus képbe nyúlt bele durván a 2008 őszén kezdődött súlyos gazdasági és pénzügyi válság, amely az egész európai projekt újragondolására készteti napjainkban az Európai Uniót.

Mára ugyanis világossá vált, hogy az eurónak eddigi félkész állapotában, egységes monetáris politikával és a pénzügyi szolgáltatások fejlett belső piacával, de a szerteágazó, szűk nemzeti érdekeket követő költségvetési, gazdasági és pénzügyi politikával nincs nagy jövője. A valutaövezet a paradigmaváltás jegyében az elmúlt egy-két évben hozzálátott a tényleges gazdasági és pénzügyi unió létrehozásához szükséges építőelemek helyére illesztéséhez, ez akkor is sziszifuszi munka és hosszú évekig tartó folyamat lenne, ha nyílegyenes pályán haladna. Márpedig nyilvánvaló, hogy ez irreális várakozás.

Az igazi paradoxon, hogy miközben az euró és végső soron az Európai Unió megmentése érdekében a valutaövezeten belüli költségvetési, pénzügyi és gazdaságpolitikai integráció felpörgetése elkerülhetetlenné vált, ez a folyamat könnyen alááshatja a belső piac egységét, és az EU egészének is árthat, ha nem jól menedzselik a témát. 

A legnagyobb veszély, hogy az eurózóna sajátos problémáinak a kezelésére esetleg olyan mechanizmusokat, a valutaövezet tagjai számára külön intézményeket, ne adj’ isten önálló büdzsét hoznak létre, amelyek ténylegesen kettészakíthatják az uniót. Egy ilyen válaszfal felhúzásának már nem sok köze lenne az ártalmatlan kétsebességes Európa koncepciójához, hanem potenciálisan egy állandó architektúrát, kétszintű Európai Uniót eredményezhet, különböző jogokkal és kilátásokkal.

Több eurózónán kívüli EU-s tagállamban az ezzel kapcsolatos félelmeket erősítette meg az a struktúra, amit az Európai Bizottság javasolt még szeptemberben, a majdani bankunió első lépcsőfokának tekintett egységes bankfelügyeleti mechanizmus létrehozására. A terv csak nagyon mérsékelten vette figyelembe azoknak az uniós tagállamoknak az érdekeit, amelyek ugyan jelenleg nem tagjai az egységes valutaövezetnek, de előbb-utóbb be akarnak majd lépni.

A pakli újrakeverése
Mindez azért is érdekes, mert az EU egészének működésére kiható, nagyszabású reformok általában a kártyapakli újrakeverésére is lehetőséget adnak. Egyesek élnek a gyanúperrel, hogy az unió keleti irányú bővítése óta korábbi befolyásából sokat elvesztő, Németországot nagyon megerősödve látó Franciaország szívesen visszatérne egy olyan időszakhoz, amikor az EU-nak még sokkal kevesebb tagja volt. Hasonlóan több, jelenleg egzisztenciális problémával küzdő dél-európai tagállam is konkurenciát láthat a közép- és kelet-európai országokban a korlátozott pénzügyi szolidaritáson való osztozásban, ezért érdekében állhat, hogy azok tartósan kívül maradjanak.

Erre persze nincs közvetlen bizonyíték, de szerencsére nem minden régi tagállam követi ezt a logikát. Németország és néhány más északi tagállam, amelyekre a válság ugyancsak a hitelező szerepét osztotta, a bankfelügyeleti rendszer kitárgyalása során például mindent megtett annak érdekében, hogy a kívülálló országok felé hidakat építsen, ne pedig felégesse azokat. Részben ennek a hozzáállásnak is köszönhető, hogy eddig sikerült megelőzni a két- vagy többszintű Európa létrejöttét.

Más kérdés, hogy jól felfogott érdekük lehetett, hogy így cselekedjenek. Berlin így jobban elhúzhatja az egységes bankfelügyelet létrehozását, és ezzel a jövő szeptemberi választások utánra tolhatja ki azt az időt, amikor az Európai Stabilitási Mechanizmuson (ESM) keresztül újra pénzt kell pumpálnia a déli tagállamok megroggyant helyzetű bankjainak feltőkésítésére. De stratégiailag ennél is fontosabb, hogy a németek jobban bíznak a közép-európaiakban, és nem akarnak hosszú távon gyengébb pozícióban összezárva lenni azokkal a déli tagállamokkal, amelyek, hogy kikerüljenek a viharzónából, kénytelen-kelletlen a német (a holland és a finn) adófizetők pénzére szomjaznak.

Észak Dél ellen
Az eurózóna válsága nagyban hozzájárult ahhoz, hogy a választóvonalak kevésbé a régi s az új tagállamok és egyre inkább észak és dél között húzódnak. Németországban egyes közgazdászok azt pedzegetik, hogy a jó hitelminősítéssel rendelkező, fegyelmezett költségvetési politikát folytató északi tagállamok váljanak ki a jelenlegi halmazból, és hozzanak létre egy külön valutaövezetet. Ezt a gondolatot azonban nem tette magáévá a dolgok jelenlegi állása szerint az uniós válságkezelésben még jó ideig hangadó Angela Merkel, aki nemcsak jó német, de jó európai is kíván maradni, még ha ez ma nem is annyira magától értetődő. A kancellár szerint az egységes Európa, vagyis a föderáció felé történő elmozdulás jelentheti az egyedüli hiteles választ az euróövezet és az EU problémáira. Ennek alternatívája a széthullás és a viszálykodás, ahogy az a történelem során számos hanyatló birodalommal előfordult már.

Víz a luxusosztályon
A status quo megőrzése is elvi lehetőség, ez azonban legfeljebb csak lassítani tudná Európa hanyatlását és jelentéktelenné válását. Egy ilyen forgatókönyv esetén a gyengébb láncszemek, a görögökkel kezdve, kihullanának az eurózónából, ám ahogy a léket kapott Titanickal is történt, előbb-utóbb a luxusosztályon utazókat is elárasztaná a víz.

Orbán Viktor Brüsszelben. Érvekben nincs hiány

Ezért sokkal valószínűbbnek tűnik, hogy az EU lépésről lépésre közelít egy a jelenleginél sokkal inkább nemzetek feletti, más értelmezésben föderálisabb modell felé, amely a gazdasági és a pénzügyi területre összpontosít, de az európai és a nemzeti demokratikus intézményrendszerben is messze ható változásokat generál. A folyamatban továbbra is megférnek majd egy tető alatt az integráció eltérő fokán álló államok, de politikai lépéseiket egységes jövőképnek kell valahol meghatároznia.

Az már most látható, hogy ez a perspektíva nem lesz felvállalható minden jelenlegi uniós tagállam számára. Eddig ugyanakkor csak Nagy-Britanniáról mondható el szinte teljes bizonyossággal, hogy mivel nem ért egyet a következő években követendő iránnyal, ezért egész kapcsolatrendszerét újratárgyalhatja az EU-val. Különböző megoldások lehetségesek, és ezeknek nem kell szükségszerűen az unióból való brit kilépéshez vezetniük. Alternatívaként felmerülhet, hogy a britek egy speciális viszony alapján a belső piac részei maradnak, és lényegében a szabad kereskedelemre korlátozódik a tagságuk.

A többi eurózónán kívüli ország a csatlakozásig igyekszik majd olyan feltételeket kitárgyalni, amelyek megóvják őket a valutaövezeten belül felgyorsuló integráció számukra hátrányos következményei-
től. És ha egyszer az euróövezet a folyamatban lévő reformok hatására stabilizálódik, a jelenleg kívülálló országok számára is vonzóbbá válhat a csatlakozás.

A nagy építőmunka már elkezdődött, de az igazi mérföldkő 2014 lesz, amikor új Európai Parlamentet választanak az uniós állampolgárok, és a választások eredményétől közvetlenül is függő, új Európai Bizottság áll fel. Az európai kampány soha vissza nem térő alkalom lesz kikérni az EU kiábrándult állampolgárainak véleményét azokról a gyökeres változásokról, amelyek a jövőjüket is meghatározzák.