Az ÁSZ Kutatóintézete (Ászkut) már 2003-ban jelezte, hogy a szektor működési bevételeinek elégtelensége és az EU-s csatlakozásból adódó fejlesztési lehetőségek együttes hatásaként az addig a bankrendszerrel szemben nettó hitelezői pozíciót betöltő önkormányzati szegmens gyors eladósodása várható. Az előrejelzés valósággá vált, az önkormányzatok 2006 után gyorsuló ütemben adósodtak el. Az eladósodás önmagában nem probléma, a kérdés, hogy mit finanszírozunk a hitelből. A szakma költségvetési aranyszabálynak nevezi azt, hogy a beruházások (különösen, ha azok több generációt szolgálnak) hitelfinanszírozása nem ördögtől való. Ha azonban a működési hiányt finanszírozza a hitel, akkor ez a jövő felélése. Márpedig Magyarország esetében az eladósodás kapcsán döntően nem a fejlesztések finanszírozása volt a mozgató erő.

NEM A MÉRTÉK A LÉNYEG
A 2006 után bekövetkezett önkormányzati eladósodás nem egyszerűen a mértéke, sokkal inkább más jellemzői miatt tekinthető szokatlannak. Az idegen forrást zömmel svájcifrank-alapú, zárt kibocsátású kötvényekkel vonták be, amelyeket a kibocsátást szervező bankok rögtön le is jegyeztek. Ez a technika kikerülte a közbeszerzési szabályokat, kikapcsolta a szokásos bankhitel nyújtásakor működő kontrollokat (a hitelképesség mellett a hitelcél és teljesülésének vizsgálata, vagyis a jól ismert feltételességben rejlő ellenőrzési lehetőségek), és olyan kockázatok vállalását jelentette, amelyeket egy önkormányzat nyilvánvalóan nem látott át, még kevésbé tudott kezelni. A kibocsátó önkormányzatok ráadásul sajátos pénzillúzió rabjai is lettek a késleltetett törlesztés miatt, és mert a fel nem használt kölcsönpénzeket a kötvény svájcifrank-kamatterhénél magasabb forintbetéti kamatokba tudták befektetni. A fiskális alkoholizmus speciális esetével állunk szemben. A kockázatok ellenére az üzlet valószínűtlen gyorsasággal fejlődött, mégpedig az érintettek sajátos érdekviszonyai miatt. <#zaras_figyelo#>

A már-már tankönyvekhez illően klasszikus moral hazard feltételei adottak voltak, így a kibocsátóknak, akiknek forrásokra volt szükségük, részben az évek óta fennálló strukturális működési hiányuk fedezésére, részben fejlesztési álmaik megvalósítására. A működési hiány strukturális jellegét elfedték a korábbi évek vagyonfelélési folyamatai, nevezetesen, hogy működési hiányt lehetett vagyonértékesítésből és/vagy folyamatosan megújuló „likviditási” hitellel finanszírozni. Ami a fejlesztési célokat illeti, nem túlzás álmokról beszélni, hiszen a kutatások azt mutatják, hogy az önkormányzatok által (részben EU-s forrásokból) megvalósított beruházások jelentős része nemcsak hogy fenntarthatatlan pénzügyileg, de ráadásul olyan presztízscélokat szolgál, amelyeknek kevés közük van a valós helyi szükségletekhez.

A történet másik érdekeltje a bankrendszer volt, amely akkor olcsó és devizában meglévő forrásait „biztos” helyre szerette volna kihelyezni. Nyilvánvalóan hitelképtelen szereplők (ilyenek voltak a megyei önkormányzatok) is bőségesen bocsátottak ki devizakötvényt, amelyet a hitelintézetek azonnal lejegyeztek. Az MNB hitelezési felméréseiből tudhatóan azért, mert a bankok biztosak voltak abban, hogy az önkormányzatokat nem engedi az állam bedőlni. A kihelyezéseik betét formában történt visszaszállása további előnyt jelentett a hitelintézeteknek, hiszen a bankközi piacokról begyűjtött források egy része ügyfélbetétként éledt újra.

A harmadik szereplő, az állam, ambivalens helyzetben volt. Egyfelől a kötelező önkormányzati feladatok alulfinanszírozottsága miatt kénytelen volt engedékenyen viselkedni, másfelől a gazdálkodási szabályok kétharmados jellege miatt eszköztelennek mondta magát a folyamatok megállításában. Ugyanakkor félt attól, ami 2010-ben végül is bekövetkezett. Nevezetesen, hogy az önkormányzati túlköltekezés miatt egyszer az államháztartási deficit megugrik. Ebben a konstellációban az önkormányzatok és a bankok nem minden alap nélkül számíthattak az állam mentőakciójára, amely a megyei önkormányzatok esetében meg is valósult.

KONSZOLIDÁCIÓ VERSUS REFORM
Az önkormányzati eladósodás, ahogy az Ászkut 2009-ben megjósolta, megnehezíti az elkerülhetetlen és közpolitikai szempontokat követő reformok megvalósítását. A kétharmad birtokában a jelenlegi kormány gyors cselekvésre szánta el magát, bár ezek a közjogi keretek átszabására irányultak anélkül, hogy érdemben szembenéztek volna a rendszer pénzügyi problémáival. Megalkották az új önkormányzati törvényt (Ötv.) s a stabilitási törvényt, azonban láthatóan nem tett különbséget e sarkalatos jogszabályokban a pénzügyi konszolidációs feladatok és a szerkezeti reformok között.

Az előbbi terén egy olyan hitelkorlátozási rezsim jött létre, amelynek szabályai kizárólagosak és hatáskörbe vágók. Ez azért rossz, mert mint minden ilyen megoldás, a mindenkori önkormányzati vezetőket kiskapuk keresésére ösztönzi. Ennél súlyosabb kérdés az állami feladatok újraosztásának új szabályrendszere. Az 1990-es Ötv. által létrehozott rezsim a gyakorlatban mint a szubszidiaritás (vagyis hogy a felmerülő kérdést annak keletkezési szintjén kell megoldani) nélküli decentralizáció és a kollektív felelőtlenség rendszere működött. A megszüntetett rendszer nem rangsorolta a helyhatóságokat tényleges feladatellátó képességük szerint, túlzott illúziókat táplált a decentralizáció pozitív hatásaival, az automatikus problémamegoldó képességével kapcsolatban.

A magyar rendszer, hasonlóan más nemzetközi gyakorlatokhoz, az állam strukturális deficitjét igyekezett az alsóbb kormányzati szintre tolni. Egyre több feladatot delegált erre szintre, és az ehhez nyújtott állami támogatások nagysága egyre kisebb lett. Cserébe az állam elnéző volt, szakmai ellenőrzés nem, pénzügyi kontroll is csak formálisan létezett. Az illúziók és a félszívvel megvalósított állami visszavonulás konfliktusainak az önkormányzati rendszerbe exportálása annak szükségszerű széteséséhez vezetett. Ennek az előhírnöke volt a 2006 utáni eladósodás.

A körvonalazódó új rendszerben – ha ellenkező előjellel is – megismételődni látszanak a korábbi hibák. A jelenlegi törvény, amely szellemében és betűjében is közjogi fókuszú, a gazdasági alapokról csak általánosságokban beszél, a szubszidiaritás nélküli centralizációt valósítja meg oly módon, hogy fennmarad a kollektív felelőtlenség rendszere. A feladatok centralizálása, amelyet az állam sem pénzforrásokkal, sem igazgatási kapacitással nem győz majd, nem oldja meg az eladósodásból keletkezett problémákat. Ráadásul elveszi azt az ösztönző erőt, amely a korábbi rendszerben annak összes problémája ellenére még a „vegetatív funkciók” működőképességét biztosította. Konkrétan, az összes probléma ellenére, ha folyamatosan romló színvonalon is, az alapvető közszolgáltatások rendelkezésre álltak, állnak. A centralizáció és a korábban is nehezen kiszámítható rendszer kizárólagos irányba történő a helyi források, tartalékok, öntevékenység kihasználása ellen hatnak.

Nem jelenthető ki, hogy a változásoknak nincs pozitív vonása. Ilyen az önkormányzás jogának meghagyása a településeknél, azok hierarchizálása feladatellátás szempontjából, a társulási kötelezettségek előírása, az egészségügyi feladatok jó részének elvonása. Jó iránynak tekinthető az önkormányzati árhatósági funkciók (víz-csatorna, városi tömegközlekedés) újragondolása, bár a probléma komplex kezelése nem látszik.  Félő ugyanakkor, hogy az államigazgatási feladatok átszervezését nem előzték meg számítások. Példaként említhető, hogy a 2000-es évek során több kalkuláció készült, amelyek azt jelezték, hogy a járási típusú megoldás változatlan szolgáltatási színvonal mellett szignifikánsabban drágább, mint az 1990-ben kialakított modell. Az új törvény folytatja a konfliktusok exportálásának a gyakorlatát helyi szintre. Erre vall a szociális ellátás szervezésének helyi szintre hárítása is.

Ha mégis készültek számítások, akkor is abból kell kiindulni, hogy a jelenleg rendelkezésre álló államháztartási információk nem alkalmasak közpolitikai döntések megalapozására. Így a döntéshozók vakrepülést hajtanak végre. Az állami információs rendszer megújítása szintén több mint tízéves szakmai követelés. A törvényekből nem rajzolódik ki semmilyen közpolitikai vízió, hogy a közszolgáltatások fontos funkcióját a helyi önkormányzatok szereplői miként lesznek képesek ellátni.

KÁROS MEGGYENGÍTÉS
Kimondottan káros az önkormányzati középszint végletes meggyengítése, a centralizáció és a dekoncentráció mostani vegyítése. A térségi önkormányzati feladatok kiüresítése és ezzel párhuzamosan a területfejlesztési feladatok megyei szintre delegálása oly módon, hogy ezek érdemi saját bevételi lehetőséget nem kapnak, már a következő fejlesztési periódus önkormányzati EU-forrás felszívóképességét is veszélyezteti. Mivel az unió a régiós NUTS 2-es szintet részesíti előnyben, így e források konkrét felhasználásáról érdemben a központi kormány fog dönteni. Azt, hogy ez mennyire eredményes, jól mutatják az I. és II. Nemzeti fejlesztési terv megvalósulásának eddigi tapasztalatai.

A legnagyobb probléma az, hogy egy legalább húsz esztendőre szánt struktúrát a fiskális kényszerek, a tűzoltás nyomása alatt alakítunk ki. Ez oda vezethet, hogy már rövid távon is elveszítjük mindazt az ösztönzést és energiát, amit az államműködés ésszerű decentralizációja nyújtani képes. Ne feledjük, az önkormányzatok a társadalmi közérzet és kohézió, valamint a gazdasági versenyképesség szempontjából kulcsszerepet játszanak.
A szerző a Budapesti Gazdasági Főiskola Pénzügy és Számvitel Intézetének vezetője

Kapcsolódó cikkek