A Magyary programban kijelölt célok köthetőek Magyary Zoltán munkásságához, hiszen a programban ismertetett jó állam koncepciója erőteljesen támaszkodik a hatékonyság fogalmára, amelyet Magyary Zoltán is fontosnak tartott. Ez még akkor is becsülendő, ha a hatékonyság fogalmi keretei részben vitathatóak, mert a hatékonysági szempontok kiemelésével tovább erősíthető a menedzsment szemléletmód a magyar közigazgatásban, amely fontos és előremutató lépésnek tekinthető.

A program maga sokrétű javaslattal él, amelyek mindegyikét önmagában is érdemes górcső alá venni. A jelen írásomban azonban csupán egyetlen szempontból elemzem a Magyary Zoltán közigazgatás-fejlesztési programot: milyen okokkal magyarázható és milyen veszélyeket hordoz magában a programból egyértelműen kiolvasható és már részben meg is valósult erőteljes központosítás a közigazgatatási rendszer átalakítása során?

Ahogy a következő táblázatból is látszik a Magyary programban megjelenő, a közigazgatási rendszer struktúráját érintő reformok drasztikus központosítási javaslatokat tartalmaznak. E lépések mögött erőteljes politikai támogatottság áll, amelyet alátámaszt, hogy jelentős részüket a kormányzat már átültette a gyakorlatba.

A közigazgatási szervezetrendszer felépítésének változása

Szervezettípus	Számuk 2010	Számuk 2011
Minisztériumok	13 db	8 db
Országos hatáskörű szervek	45 db	47 db
Területi államigazgatási szervek	292 db	93 db
Közszolgáltató költségvetési szervek	193 db	92 db
A Kormány, valamint a minisztériumok által alapított alapítványok, közalapítványok	68 db	21 db
Gazdasági társaság	38 db	57 db
Mindösszesen	649 db	318 db

A Magyar Zoltán közigazgatás-fejlesztési program rendszerszintű reformjavaslatai egy erős, centralizált központi államigazgatás megteremtésére törekszenek, egyben gyengítik a decentralizált intézményi struktúrák pozícióit. Erre számos példa hozható:

1. Csúcsminisztériumi rendszer bevezetése, amelynek során különböző szakpolitikai kérdések egy-egy kiemelt hatáskörrel és hatalommal rendelkező miniszter alá kerültek és elvesztették önállóságukat.

2. Nemzeti Fejlesztési Kormánybizottság létrehozatala, amely során a fejlesztési források elosztása a Miniszterelnökség hatáskörébe került.

3. A központi államigazgatás irányába történő erőteljes központosítási törekvések figyelhetőek meg a közigazgatás minden szintjéről (régió, megye, kistérség és települési önkormányzatok). Erre példa a regionális fejlesztési ügynökségek állami tulajdonba vétele, vagy a hivatásos önkormányzati tűzoltóságok integrálása a katasztrófavédelem szervezetébe.

4. Feladatok magasabb szintre helyezés és centralizációja, így például bizonyos közfeladatok átadása a járási kormányhivataloknak a települési önkormányzatoktól.

5. A közigazgatás középirányítói szintjén is központosítás zajlik, amelynek lezárultával ágazatonként egy-egy ágazati hivatal látná el a középirányítói feladatokat.

6. Szervezeti összevonások és megszüntetések a központi államigazgatás háttérintézményeinél, így

• a Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Igazságügyi Szolgálatának, Közigazgatási és Igazságügyi Minisztérium Vagyonkezelő Központjának, a Wekerle Sándor Alapkezelőnek, a Nemzeti Közigazgatási Intézetnek és az ECOSTAT-nak az összevonása Közigazgatási és Igazságügyi Hivatal néven,
• a Gyógyszerészeti és Egészségügyi Minőség- és Szervezetfejlesztési Intézet létrehozása,
• a Megyei Intézményfenntartó Központok létrehozása,
• a megyei fejlesztési ügynökségek állami tulajdonba vétele,
• valamint a (köz)alapítványi rendszer teljes átszervezése centralizációja.

Forrás: Magyary program 11.0, 2011 és Magyary program 12.0, 2012.

Mivel magyarázhatóak ezek a központosítási törekvések? A rendszerváltozáskor felépített közigazgatási rendszerünket valamint az elmúlt húsz év közigazgatási reformjainak sikereit és kudarcait áttekintve a Magyary Zoltán program központosító törekvései gazdaságossági szempontból ésszerűnek tűnnek. Emellett az is valószínűsíthető, hogy a hatalmon lévő politikusok akarata erőteljesebben érvényesül egy centralizáltabb rendszerben, amely eredményesebbé teheti a közigazgatási rendszerünket.

Véleményem szerint a közigazgatási rendszer erőteljes központosításának mélyebb oka, hogy a stratégia készítői a kormányhoz közelebb álló államigazgatásban dolgozó szakemberek kompetenciáját és lojalitását a jelenleg kormányon lévő politikai elithez erősebbnek vélik, mint a decentralizált szerveknél dolgozó közszolgákéit. Abban bíznak, hogy a központi közigazgatás felett erősebb kontrollt tud gyakorolni a politikai döntéshozó, mint a decentralizált szervek felett, így a közigazgatási rendszer - a hatalom birtokosainak szempontjából - eredményesebbé válik. A program közigazgatási struktúrát érintő javaslataiból a decentralizált közigazgatási egységekkel szembeni bizalomhiány olvasható ki, amelyet a döntéshozók a rendszer központosításával kívánnak orvosolni.

A Magyary programból kiolvasható új közigazgatási rendszerrel kapcsolatos legnagyobb félelmem az, hogy a létrejövő erőteljesen központosított rendszerben a politikai döntéshozók és feladatokat végrehajtó közszolgák nincsenek egyértelműen szétválasztva, és így a közigazgatási feladatok végrehajtás során nem a szakmai érvek és tudás fog dominálni, hanem a politika akarat. Félő, hogy a közigazgatás vezető pozícióit ebben a rendszerben nem a szakértelem, hanem a politikai lojalitás alapján fogják betölteni (erre példa, hogy a megyei kormányhivatalok vezetőinek kinevezése során pártpolitikusok kerültek fontos közigazgatás-irányítói funkciókba).

Ez a tendencia minden jelentős közigazgatástani elméletnek ellentmond, így ellentétes a Magyary Programban elméleti alapjait jelentő neo-wéberiánius ideál szemléletmódjával is. A politikusok feladata ezen elméletek szerint arra korlátozódik, hogy kijelöljék a közigazgatás célját, azaz a mit? kérdéséről döntsenek, míg a közigazgatásban dolgozó szakértő közszolgák azt határozhatják meg, hogy hogyan lehet a kitűzött célokat a leghatékonyabban elérni, azaz a hogyan? kérdésében van erős szavuk.

A rendszer túlzott központosításának további veszélye, hogy a közigazgatási rendszer elszakad az állampolgároktól és csupán arra koncentrál, hogy a központi államhatalom utasításait tervszerűen végrehajtsa. A közigazgatás másik, legalább ennyire fontos feladata, miszerint az állampolgárok érdekeit, igényeit összegyűjtse és megjelenítse a döntéshozók számára, továbbá helyben segítséget tudjon nyújtani az ott élőknek és interaktívan reagáljon a lakosság problémáira, elsikkad. A két feladat sikeres megvalósításához meg kell találni az arany középutat, így az erős államigazgatás mellett erős, decentralizált intézményekre is szükség van.

A közigazgatási rendszer gazdaságos, hatékony és eredményes működése nem mond ellent a decentralizált struktúráknak, sőt számos állami feladatot hatékonyabban és eredményesebben lehet decentralizált szervezeteken keresztül megvalósítani. A decentralizáció gyakran versenyhelyzetet hoz létre az egyes decentralizált szervezetek között, amely növeli azok hatékonyságát.

A közigazgatási rendszer átalakítása érinti a rendszer egyes szervezeteink belső folyamatait is. Különböző feladatokat ellátó szervezeti egységek egy nagyobb, központosított szervezetbe történő integrálása ronthatja az adott szervezetek hatékonyságát és eredményességét. Ennek oka, hogy az integrálandó szervezetek nagyon különböző típusú és strukturáltságú feladatokat láthatnak el, így e szervezetek folyamatai és személyi állományának összetétele is jelentősen különbözhetnek egymástól. Homogénebb szakmai feladatokat ellátó és egységesebb szakember-állománnyal rendelkező szervezeteket hatékonyabban lehet vezetni, illetve az integráció költsége is jelentősen nő az integrálandó szervezetek heterogenitásának növekedésével. Ez azonban nem mond ellent annak, hogy a szakmailag különálló szervezetek a támogató, nem szakmai funkciókat közösen végezzék, vagy közös beszerzéseket folytassanak a gazdaságos működés érdekében. Ezen elveket vallja az új közszolgálati menedzsment is, amely kisebb és hatékonyabb állam koncepciója mellett tör lándzsát, de a hatáskörök, feladatkörök decentralizációja mellett érvel és a politikusi és köztisztviselői szerepek erőteljes szétválasztását szorgalmazza.

Összefoglalóan azt állítjuk, hogy a központosítás nem ördögtől való, sőt sok esetben jelentősen több előnnyel jár, mint hátránnyal, de a közigazgatási rendszer átalakítása során sem szabad átesni a ló túloldalára: a túlzott központosítás káros társadalmi hatásai jelentősen meghaladhatják az abból származó gazdasági hasznokat.

Rosta Miklós, egyetemi tanársegéd, Budapesti Corvinus Egyetem

Kapcsolódó cikkek